三重整合逻辑下乡村基层“数治”效能提升路径研究

徐静

强国必先强农，农强方能国强。农村是中国式现代化的“稳定器”与“蓄水池”，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要领域。新时代，伴随着网络化、信息化和数字化在农业农村经济社会发展中的广泛应用，数字技术赋能乡村治理（简称“数治”），为乡村振兴的高质量推进注入了无限生机与活力。然而，如何有效整合权力、利益与数据三大要素，实现乡村基层“数治”效能的最大化，是一个亟待深入研究的课题。

一、乡村基层“数治”的实践模式与现状

随着信息技术的飞速发展，以5G、大数据、人工智能为代表的新兴信息技术日益赋能乡村基层治理各环节、各领域，深刻改变农村生产生活，我县乡村基层治理也迎来了“数治”转型新阶段。近年来，我县深入贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要论述，将数字乡村建设作为推动乡村振兴的重要引擎，探索数字赋能乡村“智”理新路径。

基础设施不断完善。建成农村5G基站820个，千兆光纤全覆盖。建成涵盖农业资源、数字种植、数字畜牧、数字渔业、产业市场、综合服务等六大农业数据中心，实现涉农数据一屏全览。构建15+60镇村电商物流服务网络，末端配送提质增效。智慧农业稳步发展。建成“芯谷里”万亩现代农业示范基地，智能播种、无人植保、大田传感助力构建数字化“无人农场”。遥感技术应用、物联网测控、田间综合检测，共推农田管理信息化。自动投饵、自动增氧、智能排污，实现养殖全流程数字化。数字治理不断提升。整合12345、公安110、智慧应急平台，织密全方位、立体式风险防控“一张网”。清单明权、制度固权、监督控权、公开晒权，织密全民型、阳光性权力运行“防护网”。专家讲理论、名嘴讲政策、典型讲故事，织密“沾泥土”“接地气”文明实践“智慧网”。数字服务不断延伸。一号全域通办、一屏智能快办、一键全程导办、一码受理转办、一事凭条查办、一个标准照办，首创的“人社通”便民服务信息平台，实现了县镇村三级一体化服务、一窗口通办的新模式。总量管理、统筹调剂、动态调整、公平可及，全力保障紧密型县域三级医共体数字化建设。

2023年，我县被选为省级数字乡村试点，2024年成功跻身国家数字乡村“领域特色型智慧农业”试点名单。当前，我县正依托数字乡村建设方面的成功经验，稳步推进数字技术与乡村生产、生活、生态等领域的深度融合应用。

二、权力—利益—数据视角下乡村“数治”的困境诊断

长期以来，由于制度供给不足、标准规范缺失、法律制度滞后以及数字赋能异化等因素，乡村公共服务供给呈现碎片化，阻碍了数字技术优势在基层治理中的有效发挥。

（一）权力逻辑桎梏：制度供给不足与条块分割下的效能损耗

相较于传统治理方式，‘数治’的特点在于能够整合并发挥海量数据资源的优势，以优化管理决策。然而，数据标准缺失、共享机制受阻、行政条块分割等制度供给不足，会限制数字技术优势的有效发挥。

数据标准规范的缺失。因基层治理数字化建设在内容、技术，以及数据采集、处理、使用等方面，尚不能完全形成统一标准，致使试错成本高昂，建设效果良莠不齐，易产生“数字孤岛”或“数字烟囱”问题。同时，随着数字技术的广泛应用，乡村各类主体治理诉求数据呈现出海量、碎片化、低质冗余等特点。这些庞杂的治理诉求数据因兼容性差，不仅会无端消耗决策者的认知资源，还会大幅增加数字平台的整合难度。

共享机制法规不全。因数据权属模糊、公开标准缺失，致使部分涉农部门不敢或不愿共享相关数据。此外，乡村资源因其流动性、跨区域和跨部门等特性，难以清晰界定产权和责任，亦难以明确受益主体，致使大量优质数据资源难以进入市场实现经济效益。2022年，中央一号文件已明确提出“加快推动数字乡村标准化建设，研究制定发展评价指标体系”，对今后规范、有序推进数字乡村建设提出具体要求。

条块分割行政体制。多主体参与的数字化平台，需发挥多主体在乡村治理与公共服务中的资源整合与部门协同作用，这应以部门间数据共享与信息交流的顺畅为前提。受科层制和“部门本位”意识影响，各部门数据资源往往自成体系、互不开放，形成难以突破的“数据孤岛”，这成为制约数字化平台有效发挥作用的突出障碍。

（二）利益逻辑失衡：数字赋能的异化与“数字负担”的产生

在数字技术赋能基层治理中，因科层制惯性，基层治理在数据生产（建立村级台账、信息统计等）过程中容易产生形式主义、官僚主义。

在数字乡村建设绩效考核中，或因过度关注各类数字应用APP、网站平台访问量、政务公开信息数等量化指标，基层工作人员不得不花费大量时间和精力在各类应用和平台上“留痕”，反复填材料、补台账、晒照片。这不仅没有提高“数治”效率，反而降低了群众满意度，数字赋能异化为“数字负担”。

在政治锦标赛指导行动逻辑下，地方政府或因担心核心考核指标落后于人，特别是在数字乡村建设被纳入国家乡村振兴规划的背景下，争先恐后投入巨资搭建乡村数字平台，时有忽视数字技术与村民需求、乡村发展需求互融的现象，未真正发挥数字赋能的实质性治理效果，从而产生一种“表面数字化”假象。

此外，在缺乏数据共享和隐私保护意识及监管机制的情况下，乡村居民可能面临个人隐私泄露和诈骗风险。农村地区之所以成为网络诈骗高发区，不仅与村民保护和防范数据意识相对淡薄有关，也与农村地区总体网络安全防范技术体系和制度规范更为薄弱有关。

（三）数据逻辑鸿沟：基础设施与数字素养的城乡区域差距

从数字技术普及层面看，乡村治理和公共服务的数字化要以互联网、智能化终端设备等信息基础设施的普及和基层干部与乡村居民具备必要的数字素养为前提。尽管我县已纳入国家级、省级数字乡村试点地区，在互联网普及率方面均呈现较高水平，但与先进地区相比仍有较为突出的区域差距。

从信息基础设施层面看，根据《江苏省“十四五”信息通信业发展规划》，预计到“十四五”末，全省5G用户普及率将达到70%，5G基站数超过25.5万个，实现城市、乡镇全面覆盖。截至6月，我县已累计建设820个农村5G数字基站，千兆光纤覆盖率达100%，但与先进地区相比，5G基站密度、网络带宽以及新兴技术应用等方面仍有显著提升空间。

从基层数字素养层面看，在数字赋能乡村治理过程中，基层干部能力现代化是显著标志之一，部分乡村干部因数字化能力不足无法胜任乡村治理数字化建设工作。而外引技术人员虽有较强数字化建设能力，但因缺乏乡村治理业务知识与经验，易导致数字技术应用无法因地制宜地实施。

三、提升乡村基层“数治”效能的协同路径构建

2025年中央一号文件再次明确“实现中国式现代化，必须加快推进乡村全面振兴”“推进农村基层网格化治理‘多格合一’”“完善信息共享、协同解决机制”。数字赋能乡村治理是有效提升乡村治理效能、夯实乡村振兴基础的关键。具体体现在三个方面：

（一）强化权力协同：完善制度供给与资源整合，放大规模效应

完善数字规范标准，促进数据资源共享。

根据实际需要制定出台包括数据标准体系在内的数字乡村建设规范，明确数据管理责任单位和保障措施。加快编制数据开放共享目录和清单，健全数据分类管理和分级共享制度。同时，建立数据质量、数据交换、开放共享的监督评估机制，促进地方涉农部门与社会组织、乡村居民等乡村治理主体的资源共享、高效利用。

完善数据共享条例，建立风险预防机制。

基于《政务数据共享条例》（2025年8月1日起施行），在打破“数据孤岛”的同时，及时应对新问题新情况，提升政府治理现代化水平。同时，加强对基层数据生成源头的治理，通过预防性策略降低数据不当使用和泄露的可能性。制定数据负面清单，明确规定禁止或限制采集的数据类型，尤其要对高度敏感的基层信息划定红线，强化乡村数字资源统筹管理，提升资源使用效率。

管控数据源头责任，破解“条块分割”难题。

纵向层级制的权责分割、横向部门化的信息壁垒以及技术标准的多重异构等，曾严重制约政务数据共享的效能。这些难题表面看似技术问题，实则是制度问题。应充分发挥数据在资源配置中的重要作用，更好发挥政府主导引领作用，走出“多中心治理”的迷思。其中，制度建设必须贯穿其中，将政务数据共享纳入政府职责范围，使数据共享从技术操作层面跃升为履行职责的法治要求。

（二）促进利益协同：联结多元主体与需求响应，构建共赢网络

构建数据治理协同，避免数据“减效增负”。

借助数字化“留痕”作用，将每次协同做法在乡村数字空间中记录并关联起来，从中总结规律、经验与范式，逐步实现乡村治理从分散走向集中、从零散走向整合、从部分走向整体，形成全面融合、高效协同的乡村治理体系，构建一体贯通、线上线下实时联动的整体“数治”格局。

融合创新数字互联，释放群众个性需求。

借助以物联网、大数据、云计算、区块链为代表的数字技术，在广泛互联基础上不断融合创新，乡村群众可随时接入政府提供的各类信息系统，多场景便捷表达个性需求。政府也可利用数字技术实时感知和搜集基层群众的行为与特征，识别其倾向与偏好，预测和模拟公共服务供给方案，从而做出前瞻性、预测性决策，主动响应人民群众需求变动。

提升数据安全意识，建立动态监管机制。

加速落地关键信息基础设施安全保护条例，加大数据保密技术的研发与投入力度，加强包括惩处措施在内的网络和信息安全制度建设，从制度上降低数据泄露的风险，减少信息泄露给农民生产生活造成的损失；增强网络安全和隐私保护宣传，提高农民对不明来源二维码、网站链接以及陌生短信等的警觉性，从源头上控制隐私泄露和遭受诈骗的风险。

（三）推动数据协同：夯实基础设施与素养根基，激发涌现效应

加大新式基建投入，聚焦数据归集共享。

乡村通过安装传感器、摄像头，以及利用无人机、卫星拍摄等技术，为乡村物理状态向数字状态的转换奠定必要基础；设备终端实时采集的数据通过传输、整合到统一的平台上并产生关联，形成乡村治理协同网络；乡村各个场景事件通过可视化方式呈现，做到“感知”—“响应”及时反馈；乡村管理者通过动态解耦，更容易解决乡村治理复杂问题，构建“县乡一体、条抓快统”的整体智治格局。

提升干部数字素养，拓宽多元参与渠道。

从育才、引才、用才等维度构建数字与科技人才反哺农村的长效机制，充分发挥政府、高校和企业在农村数字人才培育中的互补作用，做好农村数字人才培育输送、提升农村居民数字素养的顶层设计与政策支持工作。建立高等院校、科研院所等事业单位数字技术人员到乡村挂职、兼职的制度，持续开展人才下乡、普及数字农业与乡村治理相关知识。利用好“三支一扶”等国家政策和“大学生村官”、驻村干部等人力资源，充分发挥其在信息技术方面的知识优势和派出单位的资源优势。

常态开展素养提升，线上线下双线联动。

通过系统培训，提升乡村基层群众的数字素养，使其能够熟练掌握并灵活应用现代信息技术，同时对实际操作中可能遇到的困难与挑战进行前瞻性预判与深入解析。同时，仍需“面对面”地深入基层、贴近群众。在新时代开展群众工作既需网上“键对键”民呼有应，运用互联网听取民意、汇集民智、回应民声，也需网下“面对面”深入群众，问需问计、开展调查研究、解决急难愁盼，形成网上网下共做群众工作的同心圆。

（作者单位：射阳县委党校）